最高人民法院关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见（全文+答记者问）

法发〔2020〕28号


最高人民法院印发《关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

现将《最高人民法院关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

最高人民法院

2020年8月8日

最高人民法院关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见

推进创业板改革并试点注册制，是中央全面深化资本市场改革、完善资本市场基础制度、提升资本市场功能的重要安排，也是落实创新驱动发展战略、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、助推粤港澳大湾区建设的重大举措。为充分发挥人民法院审判职能作用，保障创业板改革并试点注册制顺利推进，保护投资者合法权益，现就人民法院正确审理与创业板相关案件等问题，提出如下意见。

一、切实提高认识，增强为创业板改革并试点注册制提供司法保障的自觉性

1.充分认识推进创业板改革并试点注册制的重要意义。党的十八大以来，党中央高度重视资本市场发展改革工作。2019年以来，中共中央、国务院先后印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确提出要完善创业板发行上市、再融资和并购重组制度，创造条件推动注册制改革。2020年3月1日正式施行的证券法明确规定，公开发行证券采取注册制，并确定分步实施股票公开发行注册制改革。推进创业板改革并试点注册制，是中央推进“双区驱动”战略的重要一环，也是全面深化资本市场改革落地的关键一步。各级人民法院要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻中央关于“双区驱动”战略和全面深化资本市场改革的各项决策部署，以贯彻证券法为契机，依法妥善审理与创业板有关的各类案件，为加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系营造良好的司法环境。

2.准确把握创业板改革并试点注册制的总体安排。本次改革是在借鉴科创板改革经验基础上对创业板进行的系统性改革工程，改革思路核心是“一条主线”“三个统筹”。“一条主线”，即实施以信息披露为核心的股票发行注册制，提高透明度和真实性，由投资者自主进行价值判断，真正把选择权交给市场。“三个统筹”：一是统筹推进创业板改革与多层次资本市场体系建设，坚持创业板与其他板块错位发展，创业板主要服务成长型创新创业企业，支持传统产业与新技术、新产业、新业态、新模式深度融合。二是统筹推进试点注册制与其他基础制度建设，对创业板发行、上市、信息披露、交易、退市等基础性制度实施一揽子改革措施，增强对创新创业企业的服务能力。三是统筹推进增量改革与存量改革，包容存量，稳定存量上市公司和投资者预期。各级人民法院要立足证券刑事、民事和行政审判实际，找准工作切入点，通过司法审判推动形成市场参与各方依法履职、归位尽责及合法权益得到有效保护的良好市场生态，为投资者放心投资、市场主体大胆创新创业提供有力司法保障。

二、积极主动作为，依法保障创业板改革并试点注册制顺利推进

3.对实行注册制创业板上市公司所涉有关证券民商事案件试点集中管辖。按照改革安排，深圳证券交易所履行创业板股票发行审核职责。为统一裁判标准，保障创业板改革并试点注册制顺利推进，对在创业板以试点注册制首次公开发行股票并上市公司所涉证券发行纠纷、证券承销合同纠纷、证券上市保荐合同纠纷、证券上市合同纠纷和证券欺诈责任纠纷等第一审民商事案件，由广东省深圳市中级人民法院试点集中管辖。

4.保障证券监管部门和证券交易所依法实施行政监管和自律监管。推进创业板改革并试点注册制，除在前端进行发行上市制度改革外，证券监管部门和证券交易所还需对再融资、并购重组、交易、退市等与之相配套的制度进行完善。各级人民法院要立足司法审判，通过统一法律适用保障各项改革举措有效实施。对于证券监管部门、证券交易所经法定程序制定的、与法律法规不相抵触的创业板发行、上市、持续监管等规章、规范性文件和业务规则的相关规定，人民法院可以在审理案件时依法参照适用。对于证券交易所所涉行政与民事纠纷，要积极引导当事人先行通过证券交易所听证、复核等程序表达诉求，寻求救济。严格执行证券法有关保障证券交易所履行自律管理职能的有关规定，依法落实证券交易所正当自律监管行为民事责任豁免原则。

5.全面参照执行科创板司法保障意见的各项司法举措。为服务保障在上海证券交易所设立科创板并试点注册制改革，最高人民法院制定了专门司法文件，提出了17条专门司法保障举措。本次创业板改革，充分借鉴和吸收了设立科创板并试点注册制改革的各项制度。各级人民法院在审理涉创业板相关案件时，要增强为创业板改革并试点注册制提供司法保障的自觉性和主动性，本意见未规定的，参照适用《最高人民法院关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》（法发〔2019〕17号）。为更好地发挥司法政策对注册制改革的保障作用，科创板司法保障意见未规定的，人民法院也可以在审理涉科创板相关案件时参照适用本意见规定。

三、做到“零容忍”，依法提高市场主体违法违规成本

6.依法从严惩处证券犯罪活动。全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”要求，全力配合全国人大常委会做好《中华人民共和国刑法修正案（十一）》立法修改工作，支持依法加大对欺诈发行股票、债券罪，违规披露、不披露重要信息罪以及提供虚假证明文件罪追究刑事责任的力度，做好新旧法适用衔接工作。依法加大惩治证券违法犯罪力度，依法从严惩处在创业板申请发行、注册等各环节滋生的各类欺诈和腐败犯罪。对于发行人与中介机构合谋串通在证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，以及发行审核、注册工作人员以权谋私、收受贿赂或者接受利益输送的，依法从严追究刑事责任；依法从严惩处违规披露、不披露重要信息、内幕交易、利用未公开信息交易、操纵证券市场、背信损害上市公司利益等金融犯罪分子，严格控制缓刑适用，依法加大罚金刑等经济制裁力度。及时修改完善内幕交易等相关司法解释和司法政策，适时发布人民法院从严惩处证券犯罪典型案例，充分发挥刑事责任追究的一般预防和特殊预防功能。

7.依法判令违法违规主体承担以信息披露为核心的证券民事责任。在证券民商事案件审理中，要严格执行证券法关于民事责任承担的规定，厘清不同责任主体对信息披露的责任边界，区分不同阶段信息披露的不同要求，严格落实发行人及其控股股东、实际控制人等相关人员信息披露的第一责任和证券中介机构保护投资者利益的核查把关责任。在审理涉创业板上市公司虚假陈述案件时，司法审查的信息披露文件不仅包括招股说明书、定期报告、临时报告、公司债券募集说明书、重组报告书等常规信息披露文件，也包括信息披露义务人对审核问询的每一项答复和公开承诺。发行人在其公告的证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容的，应当依法判令承担欺诈发行民事责任。准确把握保荐人对发行人上市申请文件等信息披露资料进行全面核查验证的注意义务标准，在证券服务机构履行特别注意义务的基础上，保荐人仍应对发行人的经营情况和风险进行客观中立的实质验证，否则不能满足免责的举证标准，以进一步压实证券中介机构责任。严格落实证券法第二百二十条的规定，违法违规主体的财产不足以支付全部民事赔偿款和缴纳罚款、罚金、违法所得时，其财产优先用于承担民事赔偿责任。

四、坚持改革创新，依法有效保护投资者合法权益

8.依法保障证券集体诉讼制度落地实施。人民法院是贯彻落实证券法证券集体诉讼制度的责任主体，要认真遵照执行《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》（法释〔2020〕5号），充分发挥证券集体诉讼震慑证券违法和保护投资者的制度功能。在司法办案中，要立足于畅通投资者维权渠道和降低投资者维权成本两大价值导向，鼓励进一步细化和完善证券代表人诉讼各项程序安排。大力开展证券审判信息化建设，通过信息化手段实现证券案件网上无纸化立案，依托信息平台开展代表人诉讼公告、权利登记、代表人推选等群体性诉讼事项；依法加强与证券交易登记数据的信息对接，为损失赔偿数额计算、赔偿款项发放等提供支持，提高办案效率。进一步加强与证券监管部门、投资者保护机构的沟通协调，依法保障投资者保护机构参加特别代表人诉讼的地位和权利，依法维护被代表投资者的合法权利，确保特别代表人诉讼程序行稳致远。

9.持续深化证券期货纠纷多元化解机制建设。依托人民法院一站式多元解纷平台机制作用，完善有机衔接、协调联动、高效便民的证券纠纷多元化解机制。通过诉调对接、先行赔付的方式及时化解证券纠纷，依法保障当事人的合法权益。完善示范判决机制，简化平行案件的审理，持续健全“示范判决+委托调解”机制。强化证券纠纷在线调解，加强与证券调解组织的协同配合，构建立体化、多维度的纠纷解决机制。

10.依法妥善处理好创业板改革新旧制度衔接问题。与科创板新设立不同，本次创业板改革并试点注册制在交易制度、投资者适当性制度以及退市制度方面的改革，与创业板存量投资者和上市公司的利益密切相关。人民法院要准确把握创业板改革中存量与增量的关系，尊重创业板新旧制度衔接的制度规则，审慎评估、依法处理新旧制度衔接过程中可能产生的纠纷，保障创业板注册制改革的平稳实施。认真研究创业板改革过程中因公司治理、并购重组等引发的新情况、新问题，切实维护市场秩序，保护投资者合法权益。

最高法民二庭负责人就《最高人民法院关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》答记者问

8月18日，最高人民法院发布《最高人民法院关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》（以下简称《意见》），立足司法审判职能作用，服务保障创业板改革并试点注册制顺利推进。记者就《意见》有关内容采访了最高人民法院民二庭负责人。

问：最高人民法院为创业板改革并试点注册制专门制定出台司法文件，体现了对证券审判工作的高度重视。能否简要介绍一下人民法院近年来在证券审判方面主要做了哪些工作？成效如何？

答：习近平总书记指出，发展资本市场是中国的改革方向，要建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，完善资本市场基础性制度。从国外成熟资本市场的经验看，证券行政监管与证券司法审判是保障证券市场健康发展、维护投资者合法权益的两大主要力量。在我国三十年的资本市场法治化进程中，人民法院切实履行证券商事审判工作职责，积极发挥审判职能，在保护投资者合法权益、防控金融风险，打击欺诈发行、财务造假等资本市场的“痼疾”，促进资本市场改革发展方面做了一系列工作。

在司法解释和司法政策制定方面，根据统计，最高人民法院针对证券市场制定的司法解释和司法政策数量近50部，包括先后制定的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》《关于审理期货纠纷若干问题的规定》《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，以及最近一年内密集出台的《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》《全国法院民商审判工作会议纪要》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》等司法解释和规范性文件。将保障金融债权、打击金融犯罪、防范金融风险、维护金融稳定的总体要求贯彻立案、审判、执行工作全过程，在统一证券期货案件法律适用标准的同时，也有力推进了我国资本市场法治化进程。在案件审理方面，近年来，各级法院审理了大量涉及场外配资、欺诈客户、虚假陈述、内幕交易、操纵市场、证券公司风险处置、上市公司破产重整等方面的案件。不仅依法成功化解了全国三十余家证券公司风险处置系列案、国债回购纠纷系列案等一批可能引发系统性、区域性金融风险的大要案，也依法审理了绿大地虚假陈述、光大证券“乌龙指”内幕交易、徐翔操纵市场案等一系列在全国具有重大影响的证券民事侵权和刑事犯罪案件。既依法严惩了证券违法犯罪行为，支持投资者合法赔偿主张，也有效维护了上市公司、证券经营机构等市场主体正当经营的合法权利，确保案件审理和风险处置工作取得良好的法律效果、社会效果和政治效果。在建立健全纠纷多元化解工作机制方面，2016年和2018年，最高法院与证监会先后联合发布了两个关于证券期货纠纷多元化解机制的意见，持续推进证券期货纠纷多元化解工作，拓宽投资者索赔的司法路径。截至2020年4月，中证中小投资者服务中心有限公司累计提起证券支持诉讼24起,支持诉讼诉求总金额1.14亿元，人民法院判决支持的赔偿总金额约5460.7万元。在审判专业化建设方面，上海金融法院的设立得到了国内外有关方面的普遍好评；在金融案件较多的地方法院，如江苏、浙江等地方法院已经设立了金融审判庭，还有一些地方法院在商事审判部门内部成立专门的金融审判合议庭，努力提升金融审判的专业化水平。

我们相信，通过各级人民法院和市场各方的共同努力，证券审判工作一定可以为建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供优质的司法保障，为我国资本市场繁荣稳定、经济社会健康发展作出新的更大贡献。

问：能否请您介绍一下《意见》的起草背景和主要内容？

答：深交所创业板设立于2009年，经过11年的发展，创业板聚集了一批优秀企业，所在行业涵盖了信息技术、生物医药、新能源汽车、高端装备制造、新材料等高科技领域，在落实创新驱动发展战略、服务实体经济等方面发挥了重要作用。党的十八大以来，党中央高度重视资本市场发展改革工作。2019年以来，中共中央、国务院先后印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确提出要完善创业板发行上市、再融资和并购重组制度，创造条件推动注册制改革。今年4月27日，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过了《创业板改革并试点注册制总体实施方案》。6月12日，证监会和深交所正式发布了4个规章及33个规范性文件和业务规则。至此，创业板改革并试点注册制的规则体系群正式成型。最高人民法院在前述配套改革规则正式颁布之后，起草了《意见》，于7月份征求了证监会、深交所、广东高院及院内有关部门意见。在吸收各方面意见的基础上，形成了现有《意见》内容。

关于主要内容，《意见》全篇3700余字，围绕今年3月1日起正式施行的证券法第九条关于公开发行证券实行注册制的规定，坚持系统思维，根据人民法院民事、刑事、执行工作实际，从增强为本次改革提供司法保障的自觉性、依法保障创业板改革并试点注册制顺利推进、依法提高资本市场违法违规成本、依法有效保护投资者合法权益等四个方面提出了10条举措。重点内容包括三点：一是针对本次改革举措提出了配套司法保障意见；二是针对全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”要求提出了有针对性的司法制裁措施；三是以证券集体诉讼为中心对切实保护投资者合法权益提出了司法改革举措。

问：目前社会各界对金融领域特别是资本市场违法违规成本过低问题比较关注。人民法院作为国家审判机关，请问在提高创业板市场违法违规成本方面，《意见》有哪些具体安排？

答：当前，加大对证券市场违法、犯罪行为的惩治力度，提高资本市场违法违规成本，已经成为共识。国务院金融稳定发展委员会多次强调对资本市场违法犯罪“零容忍”。证券法、刑法、行政监管规则，形成了对违法犯罪行为“民行刑”三位一体的追责体系，司法解释与法律法规同频共振，对违法犯罪分子形成震慑。《意见》作为人民法院服务保障中央关于创业板改革并试点注册制重大决策部署的司法文件，为全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”要求提出了有针对性的司法制裁措施：

在刑事审判方面，《意见》第6条根据《刑法修正案（十一）》的立法修改精神，提出支持依法加大对欺诈发行股票、债券罪，违规披露、不披露重要信息罪以及提供虚假证明文件罪追究刑事责任的力度，并对依法从严惩治申请发行、注册等环节易产生的各类欺诈和腐败犯罪，提出了具体举措，还对相关司法解释和司法政策的修改完善以及典型案例的发布提出了要求。

在民商事审判方面，证券民事责任的追究是促使证券市场参与主体尽责归位的重要一环，也是法律能否“长出牙齿”的关键。为严格落实发行人及其相关人员的信息披露第一责任，使违法违规市场主体付出法律代价，《意见》第7条重点围绕创业板信息披露特点，厘清不同责任主体对信息披露的责任边界，区分不同阶段信息披露的不同要求，严格落实发行人及其控股股东、实际控制人等相关人员信息披露的第一责任和证券中介机构保护投资者利益的核查把关责任。为统一裁判标准，保障创业板改革并试点注册制顺利推进，《意见》第3条规定，对在创业板以试点注册制首次公开发行股票并上市公司所涉证券发行纠纷、证券承销合同纠纷、证券上市保荐合同纠纷、证券上市合同纠纷和证券欺诈责任纠纷等第一审民商事案件，由广东省深圳市中级人民法院试点集中管辖。

问：我们注意到，《意见》把切实保护投资者合法权益作为重点内容之一。投资者保护关系到老百姓的投资信心和投资安全，能否介绍一下《意见》在保护创业板投资者合法权益方面有哪些举措？

答：依法保护好投资者合法权益，维护资本市场公开、公平、公正的良好秩序，既是人民法院的神圣职责，也是证券审判工作坚持以人民为中心理念的必然要求。近年来，我国在保护中小投资者方面所做的努力，已经得到了国际社会的认可。在世界银行《2020年营商环境报告》中，我国“保护中小投资者”指标由原先全球第64位提升至第28位，大幅提升了36位。

与此同时，我们也认识到，相对于当前证券市场违法违规行为的发展态势和投资者合法权益保护的要求，我们在保护投资者合法权益上还存在着很大的改革和完善空间。为此，《意见》专门作出了以下几方面的规定：

一是严格落实“民事赔偿优先原则”。证券市场违法违规行为在损害投资者利益的同时，往往也触犯了相关刑事法律和行政规章，面临民事、刑事、行政程序交叉以及刑事罚没、行政罚款等问题，有时会导致投资者无法及时、充分获得民事赔偿。对此，《意见》第7条提出，要严格落实证券法第二百二十条确立的“民事赔偿优先原则”，当违法违规主体的财产不足以支付全部民事赔偿款和缴纳罚款、罚金、违法所得时，其财产优先用于承担民事赔偿责任。

二是依法保障证券集体诉讼制度落地实施。证券集体诉讼制度为权利受损的中小投资者提供了便利、低成本的维权渠道。最高人民法院依据民事诉讼法、证券法的有关规定，制定了《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》并于今年7月31日发布实施。为确保各级人民法院认真贯彻执行该规定，《意见》第8条围绕完善证券集体诉讼制度，提出畅通投资者维权渠道和降低投资者维权成本两大价值导向，鼓励各级人民法院进一步细化和完善证券代表人诉讼各项诉讼程序安排，并要求进一步加强与证券监管部门、投资者保护机构的沟通协调。

三是持续深化纠纷多元化解机制建设。《意见》结合近年来我院调研成果和各地人民法院成功经验，在完善现有证券代表人诉讼制度、加强证券诉讼配套程序、依托信息化手段提高证券司法能力、推广证券示范判决机制等方面提出了具体改革举措。为拓宽投资者索赔的司法路径，提供便捷、高效的司法服务，《意见》第9条提出，要持续深化证券期货纠纷多元化解机制建设，通过诉调对接、先行赔付等方式，健全“示范判决+委托调解”机制，及时化解证券纠纷，依法保障当事人的合法权益。

在这里需要特别说明的是，本次创业板改革，充分借鉴和吸收了设立科创板并试点注册制改革的各项制度。为避免本《意见》与去年发布的科创板司法保障意见重复，《意见》规定了“互相适用”原则，即本《意见》未规定的，人民法院参照适用科创板司法保障意见，同样，本《意见》规定的相关举措对证券市场主板、中小板、科创板等其他投资者维权案件，也一体适用。


推荐阅读